唤醒“沉睡”的工业用地
文 |《瞭望》新闻周刊记者
近年来，多地通过制定盘活闲置、低效工业用地招商引资激励政策，鼓励经营主体和社会力量参与闲置或低效工业用地再开发，推动工业企业转型升级，探索合作模式鼓励经营主体参与投资。
近日，《瞭望》新闻周刊记者在山西、辽宁、新疆、广西、贵州等地调研发现，多地探索盘活闲置工业用地，但闲置用地家底不清、权属关系复杂、盘活利用成本高、回收政策支撑少等问题仍存，盘活闲置用地仍面临堵点。
多位受访者建议，在摸清闲置用地家底的基础上，厘清权属关系，成立专项资金，进一步加强工业用地供后管理，探索先租后供、回购改造等方式，对闲置工业用地进行精细化管理，激活土地资源效用。
摸清低效用地的家底
今年上半年，广西北流市西埌镇通过招商引资搭建了企业与企业合作平台，成功落地了一家餐具消毒公司。
“过去是家具厂和兽药公司的工业用地，共24亩土地，已经闲置多年，通过撮合企业合作，以租赁形式提供给新企业。”西埌镇经济发展服务中心副主任顾恒汉说，他们建立了低效工业用地数据库，在招商服务企业时优先利用闲置用地。
北流市自然资源局局长蒋享福说，截至今年4月底，北流市共摸排出低效工业用地137宗4830亩，已盘活土地78宗1999亩，厂房12万平方米，引进企业49家。
底数不清是盘活闲置工业用地的首要问题。辽宁省鞍山市自然资源局副局长孙琳说，自然资源局只能掌握土地是否出让、出让后是否及时开工建设，而土地低效利用、项目产出情况则归工信、发改或区县掌握，仅靠单个部门很难掌握全市存量工业用地情况。
实行建库管理，实时掌握闲置工业用地动态信息，并强化各部门协调联动，已成为各地探索盘活闲置土地的举措。
例如，广西容县、北流等地对低效工业用地现状进行梳理细化，收集整理土地及建筑面积、产权归属、经营状况、企业诉求等信息，建立“一企一档”低效工业用地数据库，实时掌握盘活动态。
蒋享福介绍，由于土地要素市场牵涉多个部门，北流市把盘活处置低效工业用地工作列入各镇年度绩效考评目标任务，制定考核评分细则。北流市明确自然资源局、发改局等部门的职责分工，将土地使用权的回收、收储、建设项目审核把关、土地供后监管等各环节落实到相关部门。
依托摸底出来的低效用地，各地围绕主导产业进行产业链招商。
在广西玉林市容县，易兴房地产公司的4栋厂房闲置10年后，迎来了盘活。如今，2栋厂房已由玩具加工厂使用，剩余2栋正在同企业洽谈中。“我们平台公司租下了4栋厂房，通过招商引资转租给其他公司，这里交通便利，很多企业想要租用。”广西容县经济开发区建设投资有限公司工作人员黄黎扬说。
以北流市为例，对“批而未建”的地块，当地引导企业转让腾挪土地、厂房，满足新进优质企业用地需求；对投产未达预期且收购意愿较强的企业，鼓励和引导优势企业对低效闲置工业用地企业实施兼并重组，推进产业转型升级。
王琪图/本刊
分类厘清权属关系
一些闲置工业用地涉及权利关系复杂，处置盘活难度大。记者采访发现，企业将土地、工业厂房、设备等资产进行抵押是常规操作，企业通常将不同资产抵押给不同银行，一旦陷入经营困境需要重整相关资产，则很难与各方达成共识。
山东师范大学智库中心特聘专家唐丽静说，有些地块涉及查封及抵押，处置盘活需要多方协商让步。
为了解决权属问题，多地建立政府主导、部门联动机制，在做好规划管控的基础上，积极协调法院、银行等部门解决查封、抵押等难点堵点。
首先，多方协调联动，实现闲置土地快速盘活。对进入破产程序的企业，广西北流市积极与法院沟通协作，结合招商引资，鼓励新引进企业以司法拍卖等方式实现就地“换鸟”。
辽宁省沈阳市康平县通过厘清政策，协调银行等金融机构与企业加强对接，在行政、法律、市场、经济等方面发挥合力，推动资产处置者、购买者、拍卖者的三方共赢。
辽宁省建立了覆盖全省的建设用地使用权二级市场交易服务平台，提供“交易+登记”一站式服务。该平台助力盘活存量建设用地资源，促进资源资本有效融合，活跃区域经济，更好适应新型城镇化和高质量发展对土地资源配置的需求。
其次，推动产业结构升级，将盘活闲置资产作为产业发展“催化剂”。辽宁省康平县积极引进重大项目，推动主导产业延链拓链，鼓励原有产业用好存量资产，推动转型升级，形成名企带动、竞相发展、科学合理的产业结构。
“我们创新完善土地市场配置方式，支持快速发展的新产业新业态项目建设。”辽宁省自然资源厅副厅长杨斌说，辽宁持续推进存量土地盘活利用，加大批而未供和闲置土地消化处置力度，建立“增存挂钩”机制，将盘活存量用地与新增建设用地指标挂钩，对消化处置任务完成较好的地区给予指标奖励。
再次，优化产业用地供应方式，推行工业用地“标准地”出让。以辽宁为例，当地深化土地要素市场化配置改革，指导各市县政府对省级以上园区内新供应的工业用地，先行完成环境影响、地质灾害、节能减排、文物保护等区域评估，设定投资强度、税收、能耗、容积率等控制指标，带标准出让。
多渠道降低回收成本
回收成本高，是盘活闲置工业用地的突出问题。
记者调研发现，有的工业用地属于国有出让土地，出让年期未到，并且地上有建筑物和构筑物，收回土地成本高，难度大；有的存量闲置、低效工业用地布局分散，基础设施配套不到位，受环保等政策影响，再开发利用难度大。
辽宁鞍山经济开发区管委会副主任侯屹说，对于因企业自身原因导致闲置超十年的土地，经开区打算对土地进行回收，重新招拍挂，但在地方政府财力不足的情况下，高效安全地回收土地仍是难题。
为了解决回收成本高的问题，各地探索成立专项资金用于地方闲置土地资源或建筑物的回购、改造、补贴以及相关配套支持。
侯屹说，由省、市层面成立专项资金，推动地方启动对闲置工业用地的盘活利用等工作，缓解地方财政压力。对于盘活利用存量土地，设立过渡期政策，给予税收优惠，降低企业投资成本和准入门槛。
多位受访者建议，对同意政府收储后再开发的企业，地方可以在依法补偿的基础上再给予一定奖励，提高企业参与土地再开发的积极性。对于企业不愿意变更产权的闲置、低效工业用地，可以由政府协调以租赁方式盘活利用。以广西北流市为例，当地对有意愿发展但实力不足的企业，指导建设标准厂房出租或引进合作伙伴共同开发。
另一方面，应严格执行《闲置土地处置办法》，分类回收闲置土地，提高回收效率。
对未动工开发满一年的土地，由市、县国土资源主管部门（现为自然资源主管部门）报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。
对未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门（现为自然资源主管部门）按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
创新推出回收机制
记者调研发现，一些地区对闲置、低效工业用地重新规划设计，建立标准厂房，纳入地方招商引资土地储备库，缩短新企业投产周期，同时配套基础设施，有效减轻企业负担，提高闲置资产利用效率。
2021年，辽宁省鞍山市政府制定了《鞍山市工业项目“标准地”出让改革实施方案》等系列政策，力争在推进体制机制创新上实现新突破。2022年，贵州省多部门联合印发《关于推进工业项目“标准地”和混合用地改革试点工作的通知》，力争2025年，国家级、省级开发区“标准地”亩产值分别达到500万元、300万元。
在吸引企业落地过程中，有企业反映目前仍存在“进来易、出去难，供前易、供后难”等问题。受访人士表示，政府在供地后会与企业签订相关合同条约，约定企业投产后亩均产值、税收和吸纳就业要达到相应指标，当企业达不到条款要求和标准造成土地闲置或低效时，没有相关予以收回处置的政策依据支撑，只能以收购、回购、协商等方式进行盘活，盘活处置效率较低。
目前，多地研究出台工业用地租赁、先租后让、租让结合和弹性年期出让制度，适度引导外部企业参股、改造、扩建低效工业用地。
一些地方建立城镇低效用地再开发激励和倒逼机制，利用闲置旧厂房发展新兴产业，在符合城市规划的前提下改变土地用途，填补新兴产业用地短缺的空白。
“我们不用新建厂，利用闲置厂房就可以生产，这样‘拎包入驻’，省时省力。”在山西省朔州经济开发区，中建蓝天（朔州）环保新材料有限公司新入驻一处工业厂房。
本着“严控总量，用好增量，盘活存量，节约集约”的原则，朔州经济开发区通过盘活低效用地和闲置厂房，推动闲置资产“用起来”“活起来”。
其中，采取有偿收储盘活是朔州经济开发区采取的重点举措。对正常生产但有成片低效用地，企业无意或无力扩大生产规模的，开发区采取局部切割收储。
对停产多年且复产无望的企业，开发区采取协议整体收储，地上建筑物、构筑物收回价格按评估价格进行补偿。
对属于落后淘汰产业、自身债务较多、转型升级困难的企业，开发区鼓励企业自主改造盘活，利用闲置厂房，吸引新动能企业以注资入股、股权转让等方式进行嫁接盘活。（执笔：王劲玉 参与记者：王炳坤 李宇佳 黄庆刚 施钱贵 杨皓 蔡国栋 胥兆瑞）
